21 апреля в России отметят День местного самоуправления. С этим государственным праздником поздравят всех, чья деятельность в той или иной степени связана с работой муниципальных органов власти. На уровне страны своего рода подарком к предстоящему событию стал новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» №33-ФЗ, принятый 20 марта.
О том, какие новшества он привнесет в нашу жизнь, мы попросили рассказать председателя Комитета ГС – ЭК РА по законодательству, правопорядку и местному самоуправлению В.В. Ромашкина.
– Виктор Васильевич, у вас огромный политический опыт. Вопросы местного самоуправления республики вы курируете не один десяток лет. Как формировалась наша система местных органов власти и что представляет собой она сейчас?
– Местное самоуправление в стране появилось в постсоветское время. Раньше разделения власти не было. Трудились под лозунгом «Вся власть Советам!». Советы существовали снизу доверху: сельский, районный, городской, областной, краевой, Верховный республики и Верховный Советского Союза. Нижестоящие подчинялись вышестоящим. Все вместе выполняли волю, официально закрепленную Конституцией.
Но утверждать, что тогда все было строго подчинено верхам, нельзя. Вспомним слова В.И. Ленина. Например, в зале Горно-Алтайского горсовета было крупно написано: «Государство сильно сознательностью масс!»
В начале 1990-х стали говорить о местном самоуправлении, которое должно было больше опираться на инициативу населения. Тогда же появился первый закон о местном самоуправлении.
Затем в августе 1995-го был принят новый с названием «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Еще в тот период возникали попытки прийти к одноуровневой системе местной власти.
6 октября 2003-го приняли небезызвестный 131-й ФЗ. Вступить в силу он должен был с января 2006-го. В данном законе предпочтение отдали тому, что система должна быть двухуровневой, однако дискуссии на эту тему продолжались. В 2005-м Госдума внесла поправки, в соответствии с которыми процедуру внедрения сдвинули еще на три года. Хотя сибирские регионы, в том числе Республика Алтай, начали применять его нормы с 2006-го.
С момента установления органов местного самоуправления по настоящее время у нас действует двухуровневая система.
– Как менялась процедура назначения на выборные должности муниципальной службы?
– Поначалу муниципалитетам позволялось самостоятельно определять, избирать главу из состава депутатского корпуса или всенародно, в дальнейшем добавили норму об избрании главы по результатам конкурса. Один из этих способов закреплялся в их уставах. Было время, когда все главы муниципальных образований у нас избирались всенародным голосованием. Первым правом избирать своего главу из числа депутатов воспользовалось Артыбашское сельское поселение. Его примеру последовали и некоторые другие.
Затем в федеральном законе появилась такая норма: избирать главу муниципалитета нужно в соответствии не только с уставом, но и с законом субъекта РФ. Поэтому мы сначала ввели то, что глав 11 наших муниципальных образований (10 районов и города) следует избирать всенародно, далее сменили на то, чтобы избирать их из состава депутатов. Сейчас согласно последним поправкам они избираются на конкурсной основе, депутаты своим голосованием должны определить, кого из двух предварительно отобранных кандидатов наделить полномочиями главы.
– На ваш взгляд, ущемляет ли такой порядок права кандидатов и избирателей?
– По идее да. Многие партии ставят вопрос о возвращении к всенародному избранию. Конституционный суд РФ на это ответил: районный уровень наделяется отдельными государственными полномочиями, которые подкреплены финансами. Глава субъекта, отвечающий за их исполнение, должен знать, что руководитель районного или городского уровня обладает необходимыми знаниями, опытом и т.п. Поэтому региональным законом можно установить и единственный способ: по конкурсу.
При всенародном же избрании на выборные должности больших ограничений не устанавливается. Нигде не найдете, например, что кандидат на пост президента страны должен иметь высшее образование. То же самое для главы любого уровня, если он выбирается всенародно – люди сами определяют, какого человека они хотят видеть у власти.
Между тем в отношении кандидатов на должность глав сельских поселений Конституционный суд сказал: на поселенческом уровне у депутатов должно быть обязательно право закрепить в своем уставе возможность избирать главу села на всенародных выборах. Можно предоставить сельским поселениям на выбор и все три варианта – избирать всенародно, из числа депутатов либо по конкурсу.
Мы своим законом ограничивали сельские поселения, установив, что их главы должны быть избраны только из числа депутатов. После заявления Конституционного суда мы вернули им право на их всенародное избрание или можно избирать из числа депутатов, на их выбор, как закрепят в уставе. Теперь из 91 главы поселения только 7 избирают из депутатов, а остальных – всенародно. Я считаю, это правильно.
В России были случаи, когда между мэром столичного города и губернатором возникали размолвки, ввиду того что у столичного муниципалитета больше доходов, а значит, больше возможностей.
Новый закон установил: мэр столичного города может получить свою должность только по одному варианту – назначение горсоветом из состава тех кандидатов, которых предложит глава субъекта. И это четвертый вариант, выше мы говорили о трех других. Никаких конкурсов, никаких всенародных выборов в городском округе теперь не будет. Не исключаю, что этот вариант может быть распространен и на муниципальные районы или округа.
– Что предлагает новая система местного самоуправления и как она будет реализована в нашей республике?
– В январе 2022-го в первом чтении был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». И было заявлено: сельских поселений больше не будет, муниципальных районов – тоже, а появится муниципальный округ с территориальными органами.
Тогда многие задались вопросом: как обходиться без сельского уровня власти? Особенно волновались регионы, в которых много сельских поселений, в первую очередь Татарстан и Башкирия, где таковых свыше 800, к тому же многонациональных.
Через месяц после этого началась специальная военная операция, поэтому реформа в местном самоуправлении отошла на второй план.
В 2024-м вновь было озвучено, что в декабре этот закон будет принят во втором, третьем и окончательном чтениях, а с 1 января 2025-го он вступит в действие.
Чем отличалась предложенная новая система местного самоуправления?
В ней был убран первый уровень органов власти. Закон гласил: упраздняются сельские поселения, сельские советы, сельские администрации. Будут только городские и муниципальные округа.
Кроме 41 депутата Республики Алтай у нас есть депутаты горсовета, райсоветов и сельсоветов. Их общая численность – 1075 человек. Среди них 21 городской депутат и 187 районных. На сельском уровне работают 867 депутатов, которых, выходит, отныне у нас может не быть.
Депутат – это лицо, наделенное определенными полномочиями органа власти, его избирают тайным голосованием.
Авторы закона пояснили, что районное муниципальное образование и расположенные в нем сельские поселения будут сформированы в один муниципальный округ. Такая местная власть в населенных пунктах может быть представлена территориальными органами. Какие-то функции будут предписаны старостам, какие-то – территориальному общественному самоуправлению (ТОС). Те и другие будут решать вопросы населения.
Но какие полномочия у старосты и что можно спрашивать с общественника? Неясно.
У нас большие расстояния между населенными пунктами, да и люди привыкли, когда власть рядом. Взвесив в республике все за и против, мы решили: не будем торопиться с переходом на одноуровневую систему. Нужно посмотреть, как это будет работать в других регионах.
– То есть новый закон дает право субъекту выбрать ту или иную систему?
– В первом чтении закон подобного права не предусматривал. В статье 9 указали, что возможны только такие виды муниципальных образований, как городской округ, муниципальный округ и внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) в городах федерального значения. Это вызвало массу вопросов. Затем появился компромисс: в субъектах РФ, имеющих социально-экономические, исторические, национальные и иные особенности, допускается сохранение сельских и городских поселений, муниципальных районов. За что мы, конечно, уцепились. Это позволяет нам оставить все как есть, но опять необходимо доказать, что мы имеем такие особенности.
Ко второму чтению Комитет Госдумы по местному самоуправлению опросил все 89 субъектов страны на предмет, как бы они хотели сделать у себя. Мы оказались среди 18 субъектов, в том числе 11 республик, которые сказали: остаемся на двухуровневой системе.
Но к этому времени 20 регионов уже перешли на одноуровневую систему, в том числе четыре новых. 25 заявили: как только закон вступит в силу, мы тоже перейдем. Еще 26 субъектов решили пойти по смешанному пути, что допускается. Полагаю, что после принятия закона эти соотношения будут меняться.
– В чем смысл перехода на одноуровневую систему?
– Закон, как утверждают его авторы, преследует множество задач, каждая из которых обусловлена стремлением к повышению эффективности управления на уровне муниципалитетов.
Но надо сказать о другом. В Конституции страны записано: местное самоуправление у нас гарантируется, оно самостоятельное и, самое главное, органы местного самоуправления не входят в систему органов госвласти.
В 2020-м в Конституцию РФ вносились большие поправки, в том числе о том, что органы государственной власти и органы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти.
Сейчас идет принципиальный спор. Органы местного самоуправления не входят в структуру органов государственной власти и самостоятельны, об этом сказано в первой главе Конституции об основах конституционного строя. Мы, юристы, основы конституционного строя называем «Конституцией в Конституции», не подлежащей изменению. Но получается, что в основах конституционного строя сказано: местное самоуправление – это самостоятельная власть, а дальше, наоборот, – входит в публичную власть. Тогда надо было бы поменять и основы конституционного строя.
Но основы конституционного строя нельзя изменить, потому что у нас нет конституционного закона о Конституционном Собрании, которое принимает такое решение. А во-вторых, тогда надо ставить вопрос о пересмотре всей Конституции.
Но все же основным доводом в пользу одноуровневой системы авторы называют экономию средств на выборах сельских депутатов и глав поселений. Говорят, что все равно сельские поселения просят деньги у районов, поэтому пусть за все отвечает руководитель муниципального округа. Конечно, можно возразить, что подавляющее большинство районов тоже финансы получают с «верха»… На мой взгляд, не нужно ничего ломать, надо кардинально решать вопрос по финансированию именно сельских поселений.
– Республиканское законодательство по местному самоуправлению подлежит пересмотру, не так ли?
– Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в системе публичной власти» №33-ФЗ принят на смену 131-му ФЗ. Переходный период продлится до 1 января 2027-го. За это время предстоит пересмотреть все нормативные правовые акты, внести в них изменения и разработать новые, даже если мы останемся в двухуровневой системе.
Закон вступит в силу 19 июня – спустя 90 дней после подписания и обнародования. Нам предстоит рассмотреть и возможность перехода на одноуровневую систему: что нам даст замена избранных сельских депутатов на общественников либо старосту. Лично я сомневаюсь, что последние будут работать эффективнее народных избранников.
Касаемо старост также необходимо утвердить новые регламентирующие документы. Определить законодательно, кто это такие, какие гарантии за ними будут закреплены.
Чтобы перейти с двухуровневой системы на одноуровневую, нужно получить согласие населения на публичных слушаниях. Но в законе написано, что мнение местного населения должно быть выражено через мнение представительного органа, то есть через депутатов. Это подразумевает, что решение будет таким, каким его примет депутатское большинство.
Надо учитывать вот еще что. Мы находимся на двухуровневой системе. Те 20 регионов, которые перешли на одноуровневую, обратно вернуть все уже не смогут – движение есть только в одну сторону. Россия – страна большая. И не всегда то, что хорошо на юге, будет устраивать того же сибиряка. Будем работать. Главное – не навредить.
Беседовала Наталия Манышева
